Leyes generales: ¿problemas o soluciones en el federalismo mexicano?
tres tipos de leyes:
1.- federales cuando sólo autoridades federales tendrán facultades;
2.- generales, si se trata de facultades concurrentes entre gobiernos locales y la federación, señalando qué corresponde hacer a cada quién;
3.- leyes nacionales cuando se busca que la normatividad sea la misma en todo el país y la apliquen tanto autoridades locales como la federación.
La historia del México independiente está cruzada por el debate de nuestra forma de Estado. La discusión constitucional sobre centralismo o federalismo es continua. Si bien los dos últimos textos (1957 y 1917) se han pronunciado por una organización territorial federal, de facto la autonomía de las entidades federativas ha tenido frecuentes modificaciones cuando no francas limitaciones. Se trata de un equilibrio de poderes entre los tres niveles de gobierno en constante movimiento.
La delimitación de las competencias y facultades que corresponden a cada uno de los niveles de gobierno se establece, principalmente, en tres artículos constitucionales:
• Artículo 73: enuncia las competencias del Congreso de la Unión para legislar. Define qué materias deben ser reguladas desde la federación, a través de tres tipos de leyes: federales cuando sólo autoridades federales tendrán facultades; generales, si se trata de facultades concurrentes entre gobiernos locales y la federación, señalando qué corresponde hacer a cada quién; y leyes nacionales cuando se busca que la normatividad sea la misma en todo el país y la apliquen tanto autoridades locales como la federación.
• Artículo 115: señala las competencias que corresponden a los municipios y se refieren sobre todo a la prestación de servicios públicos (alumbrado, rastro) o de convivencia cotidiana como el reglamento de tránsito.
• Artículo 124: señala que todas las competencias no expresamente concedidas a las autoridades federales se entienden reservadas a los estados.
Esta estructura muestra que el Constituyente consideraba que los poderes federales deberían estar acotados a las competencias explícitamente señaladas en el artículo 73, mientras que a las entidades federativas corresponderían las restantes atribuciones. Sin embargo, el artículo 73 constitucional ha tenido 77 reformas y es la norma constitucional con más modificaciones. Estas reformas muestran una tendencia, desde la primera en 1920, de ampliar el poder de la federación mediante facultades concurrentes que dotan al gobierno federal de mayores competencias en temas que correspondían originalmente a los estados. Ello resulta en un gobierno federal con mayor injerencia en temas originariamente locales, como la seguridad o la persecución de los delitos.
Esta tendencia centralizadora parece estar hoy aún más fortalecida. Si bien al inicio del siglo XXI, como señala Guillermo Cejudo, los gobernadores gozaron de importante autonomía y poder de negociación con el gobierno federal, la composición actual del Congreso de la Unión, y más de la mitad de congresos locales con mayoría de Morena, reduce de manera importante el poder de los gobiernos locales como contrapesos de la federación. En este nuevo tablero, el alcance de las leyes generales como herramientas para delimitar facultades entre niveles de gobierno y generar contrapesos resulta de gran importancia.
Que las normas constitucionales se adecuen a las realidades cambiantes de organización en un Estado es no sólo normal sino deseable. El problema con la manera en que se ha dotado de facultades al Congreso de la Unión para regular competencias concurrentes entre niveles de gobierno, a través de las reformas al artículo 73 constitucional, es la falta de un método claro y constante que permita conocer los alcances y jerarquía de estas normas. Hoy conviven en nuestro orden jurídico leyes federales, leyes generales y leyes nacionales sin que sea claro cuáles son sus alcances, sus diferencias, o si existe o no una jerarquía entre ellas. Comparto algunos casos que ejemplifican lo anterior y que me parecen preocupantes.
La Ley General de Transparencia y Acceso a la información Pública1 emitida en 2015 representó un cambio en el objetivo y alcances que hasta ese momento tenían las leyes generales. Éstas se habían entendido como normas que, ante facultades concurrentes entre federación y gobiernos locales, delimitaban las competencias de los niveles de gobierno (por ejemplo, la ley general de salud o de educación); es decir, en problemas públicos en los que se consideraba que debían intervenir tanto los gobiernos locales como el gobierno federal, la ley general delimitaba qué funciones correspondían a cada nivel. La Ley General de Transparencia, en cambio, se utilizó para establecer derechos y obligaciones, generando nuevos órganos y estableciendo nuevas garantías, elementos que tradicionalmente se reservaban a las normas constitucionales. La razón para ello, según la exposición de motivos, es que en todo el territorio nacional el derecho de acceso a la información se ejerza y garantice de manera uniforme. Con el desacierto, supongo que para no borrar de tajo las competencias legislativas de los congresos locales, de que además habrá leyes locales y federales en materia de transparencia. Esta dispersión normativa dificulta el conocimiento de las obligaciones de las autoridades y los medios para exigir los derechos. Además, se dificulta hacer efectivo los derechos en la materia, pues ahora, ante la negativa de un sujeto obligado a responder una solicitud de acceso a la información, una vez agotado el recurso de revisión ante el órgano garante competente, el ciudadano debe interponer el recurso de inconformidad ante el INAI antes de poder acudir al juicio de amparo. Esto contrasta con lo que pasa con otros derechos humanos donde el acceso al juicio de amparo es más sencillo.
Una situación similar ocurre con el Sistema Nacional Anticorrupción,2 creado también a través de una ley general, cuyo objetivo es uniformar la estrategia de combate a la corrupción en los tres niveles de gobierno. El sistema está encabezado por un comité coordinador, al que se denomina nacional pero sólo está compuesto por autoridades federales, a diferencia de lo que pasa con otros sistemas como el de seguridad pública, que tiene la participación de las entidades federativas. A este Comité se le responsabiliza de la dirección y evaluación de la política nacional anticorrupción, sin que se señalen cuáles son sus competencias para intervenir en el ámbito local o para coordinarse con las autoridades locales. Incluso, hace unos días, la Corte declaró inconstitucionales las leyes que crearon los sistemas anticorrupción de la Ciudad de México, Baja California y Chihuahua. Los ministros justamente discutieron sobre los límites de las facultades de los congresos locales en la emisión de sus leyes, a la luz de lo ya regulado a través de la ley general. En particular surgió el debate sobre si los comités locales deberían estar integrados de la misma manera que el Comité nacional o si los congresos locales contaban con libertad para integrarlos.3
En todo caso, si la preocupación es un ejercicio desigual de derechos y obligaciones, parece tener más sentido la opción de una sola ley nacional que apliquen tanto las autoridades estatales y federales, de acuerdo con la delimitación constitucional de sus competencias, como son el Código Nacional de Procedimientos Penales4 o la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal.5 Sin embargo, esta fórmula deja de lado por completo las competencias legislativas locales. Ello implica una importante centralización de las facultades legislativas, que puede debilitar el esquema de límites y contrapesos entre niveles de gobierno.
Esta forma de regulación nacional es necesaria dados los problemas actuales en el país. La falta de rigor para determinar cuál es el alcance que deben tener las leyes generales y las leyes nacionales hace confuso el orden jurídico que regula nuestra federación. De forma que no queda claro cuáles son las obligaciones que competen a cada nivel de gobierno, qué facultades corresponden a cada nivel de gobierno y, en última instancia, a quién debemos exigir cuentas de los resultados en temas tan importantes como combate a la corrupción o a la delincuencia, o el acceso a la información, derivadas de estas leyes generales o nacionales. Sobre todo, lo que resulta preocupante es que el uso de una y otra forma parecen resultado de ocurrencias o modas del momento, en lugar de tener una clara concepción de cómo debiera funcionar el esquema de competencias del orden jurídico de una federación.
En las reformas constitucionales de este sexenio, como la reforma educativa o la creación de la Guardia Nacional, hay cambios que afectan facultades concurrentes. Además, en el tema de salud, a partir de la creación del INSABI, continúa la tendencia centralizadora, sin que a la fecha se hayan emitido las leyes reglamentarias correspondientes. De ahí que resulta apremiante lograr definir el uso y alcance de las leyes generales, pues es a través de estos instrumentos que deben regularse tan importantes temas. Una definición de la jerarquía y alcance de este tipo de leyes aclararía las competencias de los gobiernos locales y federal y fortalecería nuestro federalismo al establecer límites diáfanos entre niveles de gobierno y contrapesos eficaces. Hoy que se percibe una creciente tendencia centralizadora de poder en el Ejecutivo Federal, buenas leyes generales podrían ser una herramienta para contrarrestarlo o al menos delimitarlo. Habría que pensar si la definición del alcance y jerarquía de estas leyes debiera hacerse desde la Constitución, a través de una reforma, o al menos que existiera un acuerdo en el Congreso de la Unión al respecto. Habrá que seguir pendientes.
Ana Elena Fierro Profesora asociada del CIDE. Twitter: @anelfierro.
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